11.2 Экологическая оценка и общество
Экологическая оценка может рассматриваться как инструмент экологической политики, функционирующий в тесной взаимосвязи с другими механизмами (лицензиями, стандартами, платами за природопользование, планами охраны окружающей среды и т.д.). С другой стороны ЭО — это также “процедура заказчика”, то есть инструмент планирования, проектирования и оценки деятельности, направленной на достижение экономических, социальных и иных целей. С третьей стороны экологическая оценка — это механизм согласования интересов различных групп общества (в том числе заказчиков, исполнителей, органов государственной власти и представителей общественности). Таким образом, ЭО не может рассматриваться вне социального, политического, экономического и организационного контекста ее применения. 
Это особенно верно для стран с переходной экономикой, где социально-экономические условия разработки и применения систем ЭО быстро меняются во времени. Опыт бывших социалистических стран показывает, что продуманные системы экологической оценки могут как предотвращать возникновение, так и помогать решению существующих экологических проблем, способствовать развитию рыночной экономики и демократических методов принятия решений. В то же время неадекватные системы экологической оценки затрудняют решение экологических проблем, приводят к конфликтам и задержкам проектов, непродуктивной трате ресурсов, блокируют экономические и политические реформы. В чем же разница между этими двумя сценариями? В различной степени соответствия систем ЭО и условий их применения58. 
Работающая система ЭО в стране с переходной экономикой должна максимально эффективно воплощать описанные выше современные принципы и подходы, но делать это в рамках существующих социальных институтов и возможностей. Системы экологической оценки, которые прекрасно отражают идеальные представления, но не учитывают специфические национальные условия, остаются декларацией благих намерений и никогда не выполняются на практике. В то же время консервация привычных (и устаревающих) подходов к ЭО в рамках традиционных институтов не может обеспечить ни устойчивого развития, ни даже элементарной защиты окружающей среды в новых социально-экономических условиях. Таким образом, реформа систем экологической оценки должна “идти в ногу” с реформами социально-экономических условий, в которых она функционирует. 
Реформы в странах с переходной экономикой предоставляют уникальную возможность радикального улучшения традиционных систем подготовки и оценки планов и проектов хозяйственной деятельности. Именно в ходе реформ может консолидироваться политическая воля к демократическим и рыночным преобразованиям, принятию опыта западных стран, гармонизации законодательства с международными нормами и, наконец, ликвидации экологического “наследства” командно-административных систем. Если такая политическая воля отсутствует, или если шанс ее использовать упущен, то системы экологической оценки обречены на неадекватность и неэффективность. С другой стороны велика опасность, что системы ЭО, введенные по “политическим” соображениям (например, под давлением международных организаций) не будут отвечать ни потребностям, ни возможностям, существующим в стране. Ниже данное утверждение проиллюстрировано на примере реформ системы отбора объектов экологической оценки, определения роли и процедуры взаимодействия ее участников и установления связи ЭО с принимаемыми решениями. 
Для многих пост-социалистических стран основной задачей выработки подходов к отбору объектов ЭО является уход от традиционной системы проведения неадекватной ЭО всех проектов. Однако прямая адаптация многих западных подходов к скринингу может привести к отрицательным результатам. Так, ограничение числа объектов ЭО возможно, только если в обществе созданы и функционируют системы экологического лицензирования (разрешения) намечаемой деятельности (например, разрешения на выбросы и сбросы), охватывающие те виды деятельности, которые предполагается вывести из-под ЭО. При введении предварительной оценки, как механизма скрининга, необходимо учесть как отсутствие опыта подобного вида деятельности у органов власти, так и то, что они будут находиться под постоянным давлением требовать ЭО для возможно меньшего количества объектов. При адаптации международных списков видов деятельности, требующих обязательной ЭО (например, с Директивы ЕС 85/337 или Конвенции по трансграничной ОВОС), следует учитывать, что эти списки отражают дипломатические и политические компромиссы, а отнюдь не приоритеты экологической политики конкретной страны (подробнее см. главу 3). 
Аналогично при определении обязанностей и процедуры взаимодействия участников процесса ЭО необходимо иметь ясное представление о структуре и возможностях соответствующих социальных групп и институтов. Например, бывшие государственные проектные институты и недавно приватизированные предприятия могут иметь определенный опыт в традиционном проектировании в соответствии со “СНиПами”, однако без отсутствия соответствующей подготовки и поддержки вряд ли смогут организовывать междисциплинарные исследования и общественные консультации в рамках ЭО. В то же время у иностранных инвесторов может быть больший опыт в современных подходах к ЭО, но трудности в освоении принятых “правил проектирования”. По мере того, как развиваются рыночные отношения, роль государства в процессе ЭО должна уменьшаться и переходить к заказчику и его подрядчикам. В противном случае процедура “экологической оценки” может стать одним из многих бюрократических тормозов реформ. Однако такая передача функций возможна только в том случае, если заказчики готовы взять на себя расходы и ответственность и в стране существуют технически компетентные и независимые исполнители. 
Похожая ситуация существует и с вовлечением общественности. Во времена перестройки “общественное мнение” часто воспринималось как нечто объективное и монолитное, соответственно и процедура “общественных обсуждений” могла быть организована без особых премудростей. Публикации открытых писем в газеты, сборы подписей, акции протеста, выступления знаменитых экологов перед большими аудиториями, референдумы, — вот типичный набор средств участия общественности той поры. На более поздних стадиях реформ нет такой широкой заинтересованности экологическими проблемами. С другой стороны, четко обозначаются различные группы общественности, в частности, неправительственные экологические организации, которые имеют различные интересы, возможности и мотивы (не обязательно экологические) участия в процедурах ЭО. Если система ЭО не обеспечивает диалога между этими группами, заказчиком и государственными органами, то результатом могут быть конфликты, задержки инвестиций и дополнительные расходы — достаточно неприятные явления в новых политических и экономических условиях. В то же время вовлечение НПО в процесс экологической оценки может значительно улучшить эффективность ее применения. Таким образом, развитие систем участия общественности в ЭО (путем правильного определения “заинтересованной общественности”, обеспечения доступа к информации и т.д., — см. главу 5) не должно отставать от изменений в обществе. 
Наконец, в области связи экологической оценки и принятия решений важна интеграция экологических, социальных и экономических соображений, как обсуждается в главе 8. В странах с переходной экономикой решения часто принимаются государственными органами власти, ответственными за охрану окружающей среды, что не может обеспечить сбалансированный учет социально-экономических выгод и потерь связанных с проектом. Однако передача функций принятия решений “не экологическим” органам власти часто приводит к тому, что экологические интересы полностью игнорируется. Это происходит, поскольку общественный интерес к окружающей среде в период реформ невелик, а давление социально-экономических факторов на лиц принимающих решения — очень велико. Таким образом, передача функций принятия решений от экологических к выборным государственным органам желательна только на том этапе реформ, когда основные политические и экономические трудности уже позади, процесс принятия решений достаточно демократичен и может отражать долгосрочные, так же как и краткосрочные приоритеты. 
Итак, работающие процедуры ЭО отражают ее общие принципы и подходы в рамках существующих в обществе условий и возможностей. Однако из этого не вытекает, что экологическая оценка может эволюционировать только с изменением внешних условий. Эффективная система экологическая оценка сама меняет условия своего существования, в частности создает и укрепляет институциональные возможности своего собственного развития, как обсуждается, среди прочего, в следующем разделе. далее 

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213